農業發展條例釋憲案 聲請人 陳昌浦
第十節 農發條例釋憲案
農發條例牴觸法律保留原則
系爭規定: 興建農舍辦法第二條第三款「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於零點二五公頃。」
系爭規定的母法: 農發條例第十八條「於不影響農業生產環境及農村發展，得申請。。。在自有農業用地興建農舍。」
涵攝「法律保留原則」的時候會觸及三個概念「單筆農地面積零點二五公頃」與「農業生產環境」和「農村發展」, 由於有了「農村再生條例」的後續規範, 興建農舍辦法的主軸就被擺放在「農業生產環境」, 也就是「環境汙染」. 我的作法就是先釐清「單筆農地面積零點二五公頃」的歷史典故, 解釋為何稻田的單筆面積會很小, 如下:
(一). 台灣為島嶼地形, 天生就凹凸不平, 稻米是主食, 數百年來為了均衡灌溉(避免部分稻子渴死部分淹死), 以田埂為界, 依賴著水牛經過世代的努力, 才讓一個個小坵塊的稻田成為平地, 這是台灣農地單筆面積大部分小於0.25公頃的原因, 此一現象在丘陵或山麓或河谷更是明顯, 梯田便是典型的例子. 旱田並無田埂, 田埂的功能不但是蓄水且要確保該坵塊稻田的水位是相同的. 退一步說, 五十年前的灌溉不容易, 抽水機或水車或拉水管或人力挑水都是給稻子供水的手段, 因爭奪水源而產生衝突並非沒有; 若單筆農地面積過大, 地勢高低不平也就難免, 將會造成供水的浪費.
(二). 數十年前推土機並不普遍, 為了灌溉渠道與農路的增加, 農地重劃是不得已的事情, 顧慮到農民整地的辛苦, 單筆農地的面積並未刻意給予放大; 一般就是以農路或渠道先進行大分割, 讓每筆農地的長度約為一百公尺, 此乃方便耕耘機或水牛(U型迴轉前)直線前進的適當距離. 每筆農地的寬度(屬於小分割)並不重要! 其決定因素乃所欲分配之持有面積是多少? 例如, 甲應被分配0.2公頃則寬度約為二十米; 乙的面積為0.3公頃則寬度約為三十米; 丙應該有0.5公頃, 就給他兩筆農地, 其寬度或許就是二十二米與二十八米.
(三). 四十年前的台北市,別說南港/北投/內湖/景美/木柵到處是農田, 忠孝東路只有兩段. 四十年前的宜蘭市建蘭段土地(今天的縣政中心所在), 總面積約一百公頃(一平方公里), 被省道與蘭陽溪堤防和空軍機場包圍成一個三角形區域. 兩條南北向的小路形成一個倒置Y字型, 在其交叉點有一條東西向小路穿過, 三條小路都是兩線道的泥石路(沒有柏油). 農地重劃的結果, 由於鄰接馬路的農地相對較少, 於是農地的分割就分為兩種: 馬路旁的土地, 地價較高, 總面積較少, 單筆面積約0.05公頃; 遠離馬路的土地, 地價較低, 總面積較多, 單筆面積約0.2公頃. 分配時,就以大塊搭配小塊, 先父分到三筆小塊(0.05公頃/馬路邊), 二筆大塊(0.2公頃/遠離馬路).
(四). 隨著都市計劃的瘋狂推行, 大量道路新增或擴寬對於農地的侵蝕與分割所促成之農地破碎, 導致單筆面積大於0.25公頃者更加稀少; 即使馬路邊偶爾有些大面積的農地呈現, 這可能因其鄰居已經整筆被徵收而站到路旁.
農發條例第十八條「於不影響農業生產環境及農村發展，得申請。。。在自有農業用地興建農舍。」; 顯然, 以下四個要點應該是母法(農發條例第十八條)的立法意旨:
1. 方便於連結公共設施(是否鄰近社區?).
2. 農家的進出相對方便(是否鄰近道路?).
3. 不會造成公共投資的浪費(是否鄰近社區或道路?).
4. 不會增加農地之破碎(是否為已經破碎的土地? 是否為貧瘠的土地?).
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